本报记者詹碧华
2026年8月10日，国家发展改革委、国家能源局联合印发《煤炭工业发展“十五五”规划》(发改能源〔2026〕979号，简称《规划》)，为未来五年煤炭行业安全保供、智能升级、绿色转型划定清晰路线图。《规划》明确，“十五五”是煤炭转型发展关键变革期，行业将统筹能源安全底线与“双碳”转型目标，到2030年基本建成布局协同优化、供应安全稳定、开发绿色智能、利用清洁高效、治理科学规范的现代煤炭产业体系。
锚定目标，稳步推进行业转型
煤炭长期占据我国一次能源消费主体位置，是保障电网稳定、工业生产、民生供暖的“压舱石”，同时也是碳减排、产业升级的重点领域。“十五五”阶段，既是我国夯实现代化建设基础的关键五年，也是煤炭行业从规模扩张转向提质转型的变革窗口期。
《规划》明确2030年行业核心发展指标：全国大型现代化煤矿产能比重提升至87%；智能化煤矿产能比例提升至75%；山西、蒙西、蒙东、陕北、新疆等五大煤炭供应保障基地产量占全国比重超80%；建成煤炭产能储备1亿吨/年以上。
对比“十四五”收官数据，煤炭产量达到48.5亿吨，大型煤矿产能占全国的85%，煤矿智能化产能占比超过65%，《规划》目标既延续规模化、智能化升级主线，又不再盲目扩张产能总量，重心转向存量矿井提质改造、产业链多元转型，清晰传递“控总量、提质量、强保障、快转型”行业发展导向。
重塑全国煤炭开发布局
优化开发布局是保障煤炭稳定供应的核心抓手，《规划》明确巩固东中西梯级开发格局，资源开发重心持续向西部资源富集区域倾斜，同时对东中部、黄河流域、长江经济带实施差异化管控，杜绝资源粗放开发。
上述五大煤炭供应保障基地成为全国保供核心载体。山西基地依托区位与煤种优势，稳步推进大同、河保偏、离柳等矿区接续产能建设，保持产能产量总体平稳；蒙西聚焦鄂尔多斯矿区集群，扩大优质先进产能供给；蒙东统筹草原生态保护和资源开发，保障蒙东和东北地区煤炭供应；陕北推进榆神、神府等千万吨级智能化矿井集群；新疆统筹“疆电外送”“疆煤外运”与风光大基地布局，有序开发准东、吐哈矿区。按照《规划》部署，2030年五大基地总产量将占据全国八成以上份额，形成规模化、集约化保供核心区。
区域差异化管控机制同步落地。黄河流域实施分河段精准管控，上游区域强化生态保护和水资源刚性约束，中游强化矿井水、煤矸石综合利用，下游适度降低煤炭开发强度；长江经济带产煤地区积极推进采煤沉陷区综合治理，鼓励发展新能源与林草碳汇，促进煤炭与清洁能源融合发展。
《规划》提出，持续优化“西煤东运”“北煤南运”运输体系，提升煤炭跨区调运能力。东南沿海地区国内供应以山西、蒙西、陕北基地为主，通过大秦、朔黄、瓦日等通道运至北方港口下水调入，合理利用进口煤保障供应。“两湖一江”(湖北、湖南、江西)地区重点通过浩吉、焦柳等通道及铁水联运网络，从蒙西、陕北、山西基地调入。东北地区主要依托蒙东基地供应，少量从蒙西、山西基地调入。西南地区立足本区域供应，部分通过西康、兰渝等通道从陕北、蒙西基地调入，稳步提升从新疆基地调入比例。
重塑产能结构
为优化产业结构，《规划》大幅收紧煤矿新建、改扩建准入标准，以刚性门槛加速产业结构优胜劣汰，实现先进产能扩容、落后产能出清。
《规划》明确提出，山西、内蒙古、陕西、新疆(除南疆外)产能低于120万吨/年的煤矿，宁夏产能低于60万吨/年的煤矿，其他地区产能低于30万吨/年的煤矿，原则上停止新建、改扩建。
开采深度同样划定硬约束，停止新建第一水平开采深度超1000米和改扩建开采深度超1200米的煤矿，停止新建和改扩建开采深度超过600米的小型煤矿；生态保护红线、自然保护地、饮用水水源保护区内，一律禁止规划新建煤矿。
存量产能实行“先立后破”有序退出机制。西部地区加快淘汰生态重叠、设备老旧煤矿；东中部关停资源枯竭、灾害无法根治矿井；东北、西南引导资源条件差、安全保障薄弱中小煤矿退出，长期停产停建矿井做到应退尽退。
针对深部煤炭资源，《规划》提出，有序开展深部资源试点试验，采深600至1000米煤矿推广充填开采、离层充填减损技术，严控工作面数量；1000至1200米煤矿强化超前勘探与灾害治理；整体开采深度原则控制在1200米，最深不突破1500米，仅允许少量试点项目开展深部开采试验，兼顾资源利用与井下安全防控。
筑牢能源应急保障屏障
针对近年迎峰度夏、迎峰度冬阶段性保供压力，《规划》构建“生产稳产、运输畅通、储备充足、应急高效”一体化产供储销体系，强化煤炭供需动态调节能力。
稳产稳供层面，建立重点产煤省区协同调度机制，压实电煤中长期合同履约责任，强化迎峰度夏、迎峰度冬顶峰保供能力，重点保障民生取暖、电力基础用煤需求，深化主产区与东北、西南、两湖一江等调入区长期战略合作。根据国家发展改革委消息，截至今年6月16日，全国统调电厂存煤达到2.1亿吨，平均可用天数达到34天，安全稳定供应具备坚实基础。
在运输端，《规划》明确发展“水水中转”、铁路“重去重回”运输组织模式，推广输煤廊道、新能源重卡等短途运输清洁替代，提升绿色运输比重。
多层次煤炭储备体系加快落地。统筹产品储备、产能储备、矿产地储备三类储备模式。《规划》明确到2030年建成1亿吨/年以上产能储备。同时搭建煤炭供应安全风险评价与预警机制，完善能源保供专项应急预案，打通产能储备与商品储备联动通道，实现风险出现后快速释放储备产能，守住能源安全底线。
重构煤炭行业新质生产力
推动煤矿智能化迭代升级也是下一步的工作重点。《规划》提出的配套煤矿智能化建设迭代升级工程，覆盖采掘、洗选、辅助生产全场景，以人工智能重塑矿山生产模式。
《规划》明确，加快全系统智能化煤矿建设，强化多系统联动耦合与协同运行；加快研发推广煤炭领域专用大模型，重点突破智能感知、自主决策、智能控制等关键技术瓶颈，培育建设一批人工智能融合应用试点煤矿，促进煤矿安全生产水平提高；研究建立煤矿智能化行业标准化技术委员会，加快完善煤矿智能化标准体系。
事实上，相关央企早已布局。以国家能源集团为例，该集团以智能矿山引领行业升级，自主研发基于纯国产软件的煤矿智能一体化管控平台，搭建5G+智慧煤矿工业互联网平台架构，率先在行业内探索出统一标准、全面感知、智能运作、多业务一体化协同运营的管控新路径。截至2026年6月底，其10处国家首批智能化示范煤矿全部完成验收，采煤工作面100%实现中级以上智能化水平，煤矿全员工效达全国平均水平的5倍。
科技创新是煤炭转型核心动力，《规划》部署煤炭技术装备创新工程，统筹基础研究、装备攻关、试点落地全链条布局。重点支持煤炭无人化开采、煤基固废及共伴生资源利用、煤基多能耦合等基础理论研究，鼓励开展二氧化碳大规模低能耗捕集、矿化转化利用、高效催化还原、可靠封存等绿色低碳前沿技术研发，加快煤机装备工业软件、关键零部件自主研发和国产化替代，推动能源领域首台(套)重大技术装备落地应用；完善产学研协同创新机制，加强煤炭专业人才培养，强化企业创新主体地位。
从长远来看，绿色低碳转型为煤炭市场划定发展边界，倒逼全产业链价值重构。《规划》将绿色开采、瓦斯综合利用、矿区生态修复、煤与新能源耦合发展作为硬性任务，环保、能耗、碳排放约束持续收紧，高耗能、高排放矿井运营成本抬升，倒逼企业加大清洁洗选、节能减排投入，高品质洁净动力煤、化工原料煤溢价优势愈发明显。煤炭行业不再比拼产量规模，转而比拼智能化水平、低碳转化能力、多元化深加工能力，具备一体化产业链、绿色转型技术储备的龙头企业长期价值凸显。
此外，同步发布的《煤层气(煤矿瓦斯)开发利用方案》作为《规划》重要附件，明确煤层气产业发展路径，到2030年，煤层气产量260亿立方米，瓦斯利用量65亿立方米。国内形成沁水盆地稳产、鄂尔多斯东部快速上产、新疆创新开发、其他区域勘探突破的产业格局，重点攻关深层煤层气、低浓度瓦斯利用技术，完善全国煤层气外输管网，对接天然气主干网络，实现瓦斯抽采、清洁能源供应、甲烷减排多重效益同步释放，为行业绿色转型提供重要增量支撑。
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